大氣污染、工礦廢棄地?cái)?shù)量大量增加、水資源短缺、水體污染嚴(yán)重、濱海濕地破壞嚴(yán)重，生態(tài)退化、生物多樣性受損等，都是我國(guó)在城鎮(zhèn)化過程中付出的生態(tài)代價(jià)。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)科學(xué)、合理地推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為避免或減少城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)問題完善資源與生態(tài)保護(hù)法律制度。
十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)發(fā)展的重要意義。中央對(duì)城鎮(zhèn)化高度的新定位引發(fā)了學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)化的研究熱潮，2013年“兩會(huì)”期間城鎮(zhèn)化又成為代表們熱議的話題。城鎮(zhèn)化，主要是指農(nóng)村地區(qū)向小城鎮(zhèn)的過渡過程，是農(nóng)村城市化的途徑選擇。其揭示的僅僅是城市化的一個(gè)層面，是城市化在尚未實(shí)現(xiàn)階段所經(jīng)歷的一個(gè)過程。我國(guó)應(yīng)科學(xué)、合理地推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，深切地認(rèn)識(shí)這些年城鎮(zhèn)化過程中所付出的生態(tài)代價(jià)，為避免或減少城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)問題出新規(guī)、立新策。
一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的生態(tài)問題
首先，霧霾引起的大氣污染引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。
近年來，我國(guó)中東部地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)霧霾，大氣污染十分嚴(yán)重，給工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和群眾的健康帶來了較大影響。這些問題，表面上看有不利氣候條件這一外部因素的影響，但深層次的原因則是我國(guó)快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所積累的生態(tài)問題的顯現(xiàn)，高耗能、高排放、重污染、產(chǎn)能過剩、布局不合理、能源消耗過大和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)持續(xù)強(qiáng)化，城市機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)，污染排放量的大幅增加，建筑工地遍地開花，污染控制力度不夠，主要的大氣污染排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境容量等多種原因造成了一些大中城市的霧霾不斷發(fā)生。由此可見，我們已經(jīng)為粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式付出了沉重的生態(tài)代價(jià)[1]。如果我們不盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不盡快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不盡快改變我們落后的生產(chǎn)和生活方式，想要減少霧霾、改善空氣質(zhì)量將會(huì)非常困難。其次，工礦廢棄地?cái)?shù)量大量增加。
在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)支持了各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)，卻也因長(zhǎng)期的生產(chǎn)建設(shè)破壞了大量的土地，留下大量廢棄地，未得到及時(shí)復(fù)墾利用，嚴(yán)重破壞了生態(tài)，加劇了人地矛盾，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
據(jù)粗略估算，目前我國(guó)因礦產(chǎn)資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，挖廢、塌陷、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的土地約2億畝左右，約占耕地總面積的10%以上，其中因采礦破壞的土地面積達(dá)8790萬(wàn)畝，僅山西省煤炭采空區(qū)就達(dá)5000多平方公里。而全國(guó)土地復(fù)墾率僅在12%左右。山西、安徽淮北、山東濟(jì)寧、江蘇徐州、河南永城一帶由于開采煤礦大量耕地被破壞廢棄，當(dāng)年的基本農(nóng)田荒蕪、廢棄，甚至成為一片汪洋。在部分地區(qū)，耕地被大量破壞，一些老百姓陷入“無(wú)房可住、無(wú)地可種、無(wú)崗可上、無(wú)水可用”的困境。以淮北為例，自70年代開采以來，累計(jì)塌陷土地達(dá)24萬(wàn)畝，25萬(wàn)農(nóng)民無(wú)地可種，而且每年新增塌陷地萬(wàn)畝以上，每增加1畝塌陷地，可造成1個(gè)失地農(nóng)民。淮北現(xiàn)有耕地270多萬(wàn)畝，據(jù)預(yù)測(cè)，開采完畢塌陷耕地將達(dá)50%以上，將涉及到上百萬(wàn)農(nóng)民的生計(jì)問題。江西萍鄉(xiāng)湘東區(qū)巨源煤礦58年開采，目前該區(qū)有20多平方公里塌陷地，涉及水田12平方公里，人口10多萬(wàn)。湖南婁底漣源市、衡陽(yáng)耒陽(yáng)市曾有上千家小煤窯，境內(nèi)可謂千瘡百孔，路上隨處可見煤矸石堆放地，被污染無(wú)法耕種的水田隨處可見。繼而，水資源短缺、水體污染嚴(yán)重。
城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致用水量急劇增加。過度取水調(diào)水，使水資源本來就嚴(yán)重匱乏的地區(qū)供水就更加緊張。目前我國(guó)城市中80%以上的工業(yè)廢水和生活污水未經(jīng)處理排入水體，更加劇了水體的污染，降低了城市的供水能力。水污染和地表水資源貧乏，加速了對(duì)地下水的掠奪式開發(fā)。再者，濱海濕地破壞嚴(yán)重。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加以及城市化進(jìn)程的加快，沿海城市發(fā)展對(duì)土地的需求日益增長(zhǎng)，圍墾、填海造地、疏浚、建造碼頭、濱海新城擴(kuò)建等開發(fā)、建設(shè)，成為沿海地區(qū)緩解土地供求矛盾、擴(kuò)大社會(huì)生存和發(fā)展空間的手段。濱海濕地是脆弱的生態(tài)敏感區(qū)，又處于人類高強(qiáng)度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)，最容易受到各種濕地資源開發(fā)利用活動(dòng)的破壞。為了獲取大量生產(chǎn)和生活資料，人類對(duì)濱海濕地資源進(jìn)行了大規(guī)模的開發(fā)利用活動(dòng)。濕地污染和濕地資源的過度開發(fā)，造成濕地維持生物多樣性功能減弱，濕地降解污染、凈化水質(zhì)，改善環(huán)境質(zhì)量的能力下降；濕地面積減少和污染加重，直接影響沿海地區(qū)生物多樣性、景觀多樣性以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，引起生態(tài)功能失調(diào)，進(jìn)而影響和制約沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。沿海城市化進(jìn)程與濱海濕地保護(hù)的沖突，已成為沿海發(fā)展中的突出問題。此外，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的生態(tài)退化、生物多樣性受損等，都是我國(guó)在城鎮(zhèn)化過程中付出的生態(tài)代價(jià)。
二、現(xiàn)行法難以有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)保新問題
我國(guó)的環(huán)境與資源立法大多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定和發(fā)展起來的，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中涉及到的許多新領(lǐng)域、出現(xiàn)的許多新問題立法存在不足，難以有效應(yīng)對(duì)。
其一，現(xiàn)行環(huán)境資源法不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)的需要。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定已出現(xiàn)諸多不適應(yīng)，不能完全適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中環(huán)保新形勢(shì)。主要表現(xiàn)在：我國(guó)環(huán)境立法存在污染防治規(guī)范多而生態(tài)保護(hù)措施少的缺陷；地方立法中也存在側(cè)重污染防治而忽視生態(tài)保護(hù)立法的特點(diǎn)，造成實(shí)際工作中重污染防治而輕生態(tài)保護(hù)；環(huán)保工作缺乏全局性考慮，造成農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)退化嚴(yán)重的現(xiàn)狀。此外，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)沒有周密考慮小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)情況，法律制度及措施不能適應(yīng)新情況。立法不足與立法滯后，使得我國(guó)在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中付出高昂的生態(tài)代價(jià)。
其二，我國(guó)環(huán)境資源法有關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的規(guī)定表現(xiàn)出公眾參與規(guī)定有限、地方立法特色不強(qiáng)、可操作性較差的特點(diǎn)。
我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法的數(shù)量可觀，涉及很多領(lǐng)域，但是與我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的實(shí)際問題相結(jié)合或者結(jié)合比較緊密、地方特色比較鮮明的立法卻很少，即便有，也存在可操作性較差的不足。這使得農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的自然生態(tài)缺乏強(qiáng)有力的法律保障，亦使環(huán)境問題的解決因缺少法律的規(guī)定而顯得模棱兩可。同時(shí)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制中存在重行政主導(dǎo)而公眾參與有限的特點(diǎn)。硬性的行政命令往往忽略對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的合理考慮，或者在追求經(jīng)濟(jì)效益時(shí)忽略了生態(tài)效益。我國(guó)雖已頒行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，但是，其中有關(guān)公眾參與的規(guī)定極為有限，公眾參與制度流于形式，而并未真正起到監(jiān)督作用。
其三，有關(guān)自然資源與生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)定亟待補(bǔ)充、完善。
我國(guó)雖然頒布了一些自然資源的法律，比如《水法》、《土地管理法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，但是這些法律比較單一和分散，諸法之間的規(guī)定協(xié)調(diào)方面較差，不能滿足我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的需要，也不利于我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)保護(hù)的需要。
我國(guó)已制定、實(shí)施的生態(tài)保護(hù)專門法很少，有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范大多確立于自然資源法及其他相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)范性文件中。究其原因，過去二十多年，我國(guó)的環(huán)境立法以分部門的資源開發(fā)利用、污染控制為中心，對(duì)某一生態(tài)因子或自然資源要素單獨(dú)立法，如此以來，自然資源法、環(huán)境污染防治法以及其他相關(guān)法律對(duì)生態(tài)保護(hù)雖有所涉及[2]，但囿于這種將環(huán)境資源分割管理的立法模式，法律不能很好地將生態(tài)系統(tǒng)的整體功能、結(jié)構(gòu)等有機(jī)、統(tǒng)一地加以保護(hù)，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法處于一種割裂狀態(tài)，未按照生態(tài)系統(tǒng)管理的思想制定專門的生態(tài)保護(hù)法律，或以保護(hù)或恢復(fù)某種生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)或功能為直接目的在相關(guān)單行法中補(bǔ)充、完善生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范。
三、我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保法制建設(shè)
在2013年的“兩會(huì)”進(jìn)行中，習(xí)總書記聽完代表們的發(fā)言后說：“我們現(xiàn)在搞城鎮(zhèn)化，不能單兵突進(jìn)，而是要協(xié)同作戰(zhàn)，做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，過快過慢都不行，重要的是質(zhì)量，是同工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)性�！狈e極科學(xué)地推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，使我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)效益的雙贏，亟需對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境與資源保護(hù)立法予以修改、完善。
第一，修改、完善現(xiàn)行環(huán)境資源法中不能有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化環(huán)保新形勢(shì)的內(nèi)容。
具體注意以下問題：其一，調(diào)整環(huán)境法的適用對(duì)象。在以大中城市利益中心和工業(yè)企業(yè)中心主義為特征的基礎(chǔ)上，將小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村企業(yè)、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境利益更多地納入我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)立法的范疇；對(duì)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的新的環(huán)境問題重新立法，尤其對(duì)“環(huán)境污染轉(zhuǎn)移”、有效遏制生態(tài)惡化方面的法律、法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，為我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快提供更多與當(dāng)?shù)貙?shí)際因素聯(lián)系緊密、可操作性強(qiáng)的法律、法規(guī)。其二，按照“排污費(fèi)高于污染治理成本”的原則，提高現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促使排污單位積極治理；強(qiáng)化污染責(zé)任制原則，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)污染者的法律和社會(huì)責(zé)任感。其三，建立生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)制度。鑒于生態(tài)損害難以預(yù)見、難以計(jì)算、難以恢復(fù)，立法應(yīng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，而生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有其自在的生態(tài)規(guī)律，這種科學(xué)性的規(guī)律要為法律所表述。預(yù)防生態(tài)損害是由生態(tài)規(guī)律決定的，生態(tài)損害的法律規(guī)制必須尊重生態(tài)規(guī)律。面對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)安全造成的威脅，除了謹(jǐn)慎預(yù)防，防患未然，別無(wú)更好的辦法。加強(qiáng)事前保護(hù)，積極預(yù)防生態(tài)損害，是立法應(yīng)對(duì)生態(tài)損害的理念。在這一理念的指引下，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)在生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任社會(huì)化的基礎(chǔ)上將生態(tài)損害預(yù)防制度與生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任制度結(jié)合起來，形成生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)制度。
第二，完善公眾參與制度的規(guī)定，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的透明度，加強(qiáng)執(zhí)法能力，加大環(huán)境法律監(jiān)督力度。
行政主導(dǎo)過程中轉(zhuǎn)變政府職能，貫徹依法行政，規(guī)范政府綜合決策與執(zhí)法監(jiān)督行為，開展政務(wù)公開，提高執(zhí)法透明度。重視環(huán)境民主與公眾參與，在環(huán)境立法中對(duì)公眾參與的方式、獲取信息的途徑等做出明確規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，在環(huán)境立法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過程中要充分聽取民眾、社會(huì)團(tuán)體的意見，對(duì)公眾利益影響重大的環(huán)境措施出臺(tái)前，還應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)；在環(huán)境基本法和其他單行法規(guī)中明確規(guī)定公眾參與的原則、程序、基本內(nèi)容等；借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，具體規(guī)定實(shí)施公眾參與的途徑或方式等，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的知情權(quán)加以明確規(guī)定，并且為公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)提供便利的渠道以及充足的信息來源；鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)保護(hù)起到應(yīng)有的監(jiān)督與參與作用[3]。
第三，全面、系統(tǒng)地規(guī)定資源與生態(tài)保護(hù)法律制度。
“自然資源法”與“生態(tài)保護(hù)法”以及“自然保護(hù)法”之間，因客體相同、立法的最終目標(biāo)一致而存在融合性，形成特定的資源與生態(tài)保護(hù)法。事實(shí)上，針對(duì)土地及海洋、森林等自然資源（同時(shí)又是某種層次上的生態(tài)系統(tǒng)），立法者不會(huì)單獨(dú)制定一部自然資源利用與管理法，再制定一部自然資源保護(hù)法，而是將土地利用與土地保護(hù)、海洋資源開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護(hù)、森林利用與森林保護(hù)等融入一部法律的立法目的中，由同一部法律中的若干制度、規(guī)范來體現(xiàn)資源與生態(tài)保護(hù)法所主張的立法目的。雖然自然資源保護(hù)與生態(tài)保護(hù)在直接目的上有所差別，不過，當(dāng)二者保護(hù)的對(duì)象一致時(shí)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念啟示我們，將人類、自然資源還原到生態(tài)系統(tǒng)的組成部分之中，重視保護(hù)自然資源的生態(tài)功能，要比追求自然資源對(duì)人類當(dāng)前的直接利用價(jià)值意義深遠(yuǎn)。我國(guó)已經(jīng)到了以自然資源與生態(tài)保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段，需要將生態(tài)保護(hù)與優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)布局結(jié)合起來，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型，保障我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，各部門、機(jī)構(gòu)依據(jù)生態(tài)規(guī)劃，合理、有效地管理、利用自然資源。
總之，我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保法制建設(shè)。只有足夠重視我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)問題，完善法制保障，才能科學(xué)地推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，盡可能避免或減少農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的生態(tài)代價(jià)。以生態(tài)利益的法律保護(hù)為核心，通過確立生態(tài)保護(hù)法律責(zé)任、實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)管理，綜合預(yù)防和救濟(jì)生態(tài)損害，是當(dāng)代資源與生態(tài)保護(hù)法的基本法理[4]，也是配合我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行環(huán)保法制建設(shè)的目標(biāo)。
加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的重大戰(zhàn)略部署，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一次重要機(jī)遇。在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)化建設(shè)中各項(xiàng)資源的統(tǒng)籌管理、各項(xiàng)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)保部門在按照國(guó)家統(tǒng)一部署、支持國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，依法履職，切實(shí)做好與城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)工作，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化向質(zhì)量更高的階段發(fā)展。
|
